2011年3月11日,日本发生9级大地震,导致位于日本东部海岸的福岛核电站发生核泄漏,产生了大量的核污水。2021年4月13日,日本政府作出决定,两年后将福岛第一核电站的上百万吨核污水陆续排进大海,这严重地违反了国际法,也威胁了人类健康。本版特刊登文章,介绍相关法律制度,敬请关注。
核能组织管理体系
国际核能组织管理,主要有联合国组织管理体系和欧盟组织管理体系两大类。
国际原子能机构。1957年7月,根据1954年12月第九届联大通过的决议,成立了联合国国际原子能机构,旨在维护和推进原子能对人类社会和平、健康、环境和经济繁荣的贡献,保证原子能的和平利用。在该机构的主持下,先后制定了一系列与核安全、核废料管理、核事故处理、核损害责任相关的国际公约。
联合国原子能辐射效应科学委员会。1955年,根据联合国相关决议成立了联合国原子能辐射效应科学委员会,旨在解决全世界关注的放射性对人类健康和环境的影响问题,包括天然的和人工制造的放射源,核反应堆、核武器等的影响问题。该委员会制定的辐射防护标准具有国际权威性,是各国制定辐射防护标准的主要依据。
经济合作与发展组织核能机构。1958年1月1日根据《欧洲原子能共同体条约》成立了欧洲原子能共同体。1972年4月20日,以欧洲原子能共同体为基础,欧洲经济合作与发展组织核能机构成立,后来整合在欧盟框架内开展活动,工作领域包括核安全与监管、核能发展、放射性废物管理、放射性保护与公众健康、法律与责任、核科学、核数据库、信息与交流等。
世界核电营运者协会。世界核电营运者协会主要围绕核电职业、技术拓展、运行经验总结与反馈、同行评估和技术支持等方面展开活动,意在推动核电营运者以积极开放的心态,相互学习交流,分享经验与教训,达到核安全营运的目的。
核安全法律体系
从上世纪中期以来,联合国及联合国原子能机构主持制定了多项与核能相关的法律制度。
禁止倾倒放射性废物制度。1972年12月29日,联合国通过了《防止倾倒废物及其他物质污染海洋的公约》(简称《伦敦公约1972》)。1993年11月召开的《伦敦公约1972》第106次协商会议,通过了停止向海洋倾倒一切放射性废物的决议。
确保海洋安全制度。1982年,联合国通过了《联合国海洋法公约1982》。公约要求各国采取一切必要措施,确保在其管辖或控制下的活动不致使其他国家及其环境遭受污染的损害。同时规定,各国不得将危险和污染转移他国。
通报和援助制度。1986年9月24日,在维也纳召开的原子能机构特别大会上通过了《及早通报核事故公约1986》和《核事故或辐射紧急情况援助公约1986》,公约强调,缔约国必须将核事故详细情况向有关方面通报,各缔约国在发生核事故或辐射紧急情况时必须迅速提供援助。
自我监管制度。1994年6月17日,国际原子能机构外交会议通过了《核安全公约1994》。该公约鼓励各核能利用国切实提高核安全水平,并且通过加强国际合作,使人类社会实现发展与环境保护的有机统一。1997年9月5日,国际原子能机构外交会议通过了《乏燃料管理安全和放射性废物管理安全联合公约》(简称《联合公约1997》,“乏燃料”系指使用过的核燃料,通常由核电站的核反应堆产生),该公约重点强调主权国家承担管理乏燃料和放射性废物的责任。
核损害赔偿法律体系
鉴于和平利用核能存在不可预知的巨大风险以及国际组织和区域组织认识上的差异,核损害赔偿有巴黎公约体系和维也纳公约体系。
巴黎公约体系。巴黎公约体系是在经济合作与发展组织核能机构主持下缔结的一系列国际公约,主要有《关于核能领域中第三方责任的公约》(简称《巴黎公约1960》),《关于核能领域中第三方责任的1960年7月29日巴黎公约的补充公约》(简称《布鲁塞尔补充公约1963》),以及上述两个公约分别于1964年、1983年和2004年制定的议定书。
《巴黎公约1960》建立的赔偿政策是:核设施运营者可以承担不超过7亿欧元责任限额的赔偿,超过7亿欧元不足12亿欧元的,则由核设施所在国提供补偿救助;超过12亿欧元不足15亿欧元的,由缔约国提供的共同救助基金提供补偿。这就是由设施运营者、设施所在国、缔约国共同基金三个层次的赔偿和补偿救济机制。需要说明的是,关于赔偿的计算单位也有一个变化过程,原《巴黎公约1960》及《布鲁塞尔补充公约1963》是将欧洲货币作为赔偿计算单位,经过1964年、1983年制定的附加议定书修正后,改为使用国际货币基金组织的“特别提款权”单位。2004年《巴黎公约议定书2004》将计算单位调整为欧元。
维也纳公约体系。这是由国际原子能主持制定的核损害赔偿法律体系。主要公约有1963年《核损害民事责任维也纳公约》(简称《维也纳公约1963》);《维也纳议定书1997》和《核损害补充赔偿公约1997》。《维也纳公约1963》力图确立一个国际统一的基本赔偿标准,首次将核损害造成的间接损失计入核损害范围,公约规定的最高赔偿额度为一次核事件500万美元,但后来的议定书将其提升至3亿美元。
两大法律体系的整合。1986年,切尔诺贝利核泄漏引发了世界各国对现行国际公约关于核损害赔偿的普遍反思,1988年9月21日,通过了《关于适用〈维也纳公约1963〉和〈巴黎公约1960〉的联合议定书1988》,该议定书规定,只要加入该议定书即成为两公约的缔约国,二者适用其一,联合议定书最大限度地整合了两个公约的适用范围,实现了两大体系的统一。
核事故追责原则
国际社会通过不懈努力,形成了一套核事故评估追责的制度规范。核事故追责原则,是化解冲突的重要武器。
核事故分级定性原则。核事故是指核设施出现意外情况,造成人员放射性损害的事件。1990年,国际原子能机构与欧洲经济合作与发展组织核能机构制定了《国际核事故分级表》,核事故共分7个等级,事故每升高一级,严重性增加10倍,从第4级到第7级的核事故,属于重大安全甚至是灾难性的事故。
跨界损害责任原则。2004年,联合国大会第59届会议通过了《关于危险活动引起跨界损害的损失分配原则草案》规定,一国的核事故影响到他国的是跨界损害。不论当事国是否采取了必要的预防措施、是否尽到了预防与合作义务,只要该行为对他国造成或可能造成损害的,即应承担跨界损害国家责任。
唯一责任原则(严格责任原则)。根据《维也纳公约1963》规定,核装置运营人承担相应的赔偿责任后,对其他人没有追索权,即核装置运营人是核损害的唯一担责主体。《巴黎公约1960》规定的例外情形包括:核装置营运人可以对蓄意造成核事故损害的行为人或对此核事故的发生有失职的人进行追索赔偿;凡是有合同约定的,可以依约追索赔偿。相关法律还规定,核装置营运人必须对核事故风险进行投保,除了责任保险之外,可以与政府签订补偿合同,也可以向国家指定的银行存入保证金。
责任限制原则。核损害民事责任赔偿,不仅有最高额限制,也有诉讼时效限制。《巴黎公约1960》规定,核事故诉讼时效为10年。《维也纳议定书1997》规定,就生产及人身健康提起诉讼的时效,延长自核事件发生之日起30年。
核污染冲突解决途径
解决核能污染冲突有诸多选项,最强硬的手段就是诉诸法律程序。
受害方与责任方通过协商解决。《及早通报核事故公约1986》规定,当事故发生时,当事国应该尽可能及时有效地向受到事故损害或影响的有关国家提供详细信息,并提出进行协商的请求。受害国也可以主动通过外交途径进行谈判、协商解决,也可以请求国际原子能机构牵头组成政府间特别委员会或者缔约方会议,督促当事国停止侵害或承担国际法上的国家责任。
通过向国际海洋法法庭起诉解决。1996年10月,根据《联合国海洋法公约》成立了国际海洋法法庭。法庭设有简易程序分庭、渔业争端分庭、海洋环境争端分庭。英国有一个核燃料厂曾经被爱尔兰起诉,爱尔兰担心该核燃料厂会对本国海域造成污染,国际海洋法法庭判决支持了爱尔兰的诉求。据报道,2021年4月14日,韩国就日本执意向海洋排放核废水问题,正积极研讨向国际海洋法法庭申请临时措施或提起诉讼。
通过向联合国国际法院起诉解决。1946年2月成立的联合国国际法院,主要职能是对各争端国所提交的案件作出有效判决,并就正式认可的联合国机关和专门机构提交的法律问题提供咨询意见。1973年6月22日,国际法院在澳大利亚和新西兰诉法国核试验案中颁布的临时保全措施命令中认为:法国空中核试验所导致的放射性颗粒的落降,很可能给两国国土造成无法挽回的损害。
1996年,国际法院针对联合国大会关于核武器使用合法性问题,提出了法律咨询意见。目前,就日本执意向海洋排放核污水问题,已有专家建议,由与日本相邻国家联合向国际法院提交相关法律问题,请求作出“法律咨询意见”。
日本执意排放核污水的违法性
日本执意排放核污水的行为,源于企业生产期间的违法,继而发展到救灾处理的违法,最后发展到对灾害后果处理的违法。
违反核设施安全使用期规定。《核安全公约1994》规定,对核设备必须进行安全检测,如果安全系数过低而没有达到标准,就应该采取措施进行改进,或者停止该设备的运行。日本福岛第一核电站机组已使用40年,属于超龄机组,而日本政府又批准再运行20年,这就为核事故的发生留下了隐患。
违反核事故通报规定。《及早通报核事故公约1986》适用范围是,在各缔约国管辖之下所发生或可能发生的核物质爆炸、泄露,并由此引起或者可能引起跨国界核辐射的设施与活动。此次日本排放核废水计划并未正式向世界海洋沿岸国家通报。
违反海洋倾废规定。《伦敦公约1972》规定,不能以废弃的目的而将相关有害物质排入海中,禁止将含有强放射性的废物向海洋倾倒。如果日本政府将核污水向海洋排放,就严重违反了《伦敦公约1972》《伦敦议定书1996》规定。
《联合国海洋法公约1982》规定,当运载核物质的船舶在沿海国水域或进港时,各沿海国可以根据具体情况采取相应的措施。
违反人权保护规定。联合国人权理事会发表声明,认为日本此举可能影响太平洋地区数百万人的生活,这是对世界人权保障构成的极大威胁。根据2002年生效的《国际刑事法院罗马规约》规定,侵犯人权和人的正常生存权,就构成反人类罪。这正是国际刑事法院的管辖范围。
(作者单位:重庆市第三中级人民法院)
